Die rechtswidrig handelnde Gemeinde

Gemeinden fordern im Zusammenhang mit der Ausweisung neuer Baugebiete und der Erteilung ihrer Bestimmung zu einer Baugenehmigung häufig den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages, mit dem sie auf den Vorhabenträger oder Grundstückseigentümer Kosten abwälzen. (…)

Soweit es um Erschließungs- und Anliegerbeiträge geht, finden sich die entsprechenden Rechtsgrundlagen in den §§ 127 ff. BauGB bzw. den entsprechenden neueren landesrechtlichen Vorschriften (§§ 35 ff. KAG BW, Art. 5a BayKAG, EBG Berlin) sowie den Landeskommunalabgabengesetzen hinsichtlich der Straßenausbaubeiträge und der Herstellungs-, Verbesserungs- und Erweiterungsbeiträge für die Wasserversorgung und die Entwässerung. Darüber hinaus enthält § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB im Zusammenhang mit Bauleitplanungen eine allgemeine Kostenerstattungsvorschrift, nach der sich die Gemeinde vom privaten Vertragspartner diejenigen Aufwendungen erstatten lassen darf, die ihr für städtebauliche Maßnahmen entstehen oder entstanden sind und die Voraussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens des Privaten sind.
In der Praxis handelt es sich meist um so genannten Folgekostenbeiträge, das heißt um die Erstattung von Aufwendungen für Infrastruktureinrichtungen. Zu diesen gehören insbesondere Schulen, Kindergärten, Jugendheime, Sport- und Spielplätze. Der Abschluss von Folgelastenverträgen unter dem Druck einer andernfalls unterbleibenden Bauleitplanung oder versagten gemeindlichen Zustimmung wurde lange Zeit nur im Zusammenhang mit einer sprunghaften, durch die Ausweisung größerer Stadtquartiere veranlassten Maßnahmen für zulässig erachtet. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 90, 310) hat bereits in den 90er Jahren darauf hingewiesen, dass es nicht auf die Abgrenzung von groß und klein ankäme. Später hat das Bundesverwaltungsgericht (BauR 2006, 1600) eine Entscheidung des VGH Mannheim (NVwZ-RR 2006, 90) bestätigt, wonach im Zusammenhang mit Einzelvorhaben Folgekosten vereinbart werden können. Nunmehr stellt das Gericht (BVerwG, DVBl. 2009, 782) klar, dass seine frühere Rechtsprechung zu Folgelastenverträgen seit der gesetzlichen Regelung der diesbezüglichen Kostenerstattungsvorschrift im Jahre 1993 nur noch eingeschränkt herangezogen werden könne. Auch im Hinblick auf eine gemeindliche Gesamtplanung könnten Folgekosten vereinbart werden. Entscheidend sei, dass diese Kosten Voraussetzungen oder Folge des Vorhabens des Privaten seien. Die Gemeinde müsse deshalb transparent, nachvollziehbar und damit kontrollierbar belegen, dass die von ihr in einem überschaubaren zeitlichen Zusammenhang zu beschließenden und in realistischer Weise verwirklichungsfähigen Bebauungspläne einen (weiteren) Bedarf an öffentlichen Einrichtungen hervorrufen. Die Gemeinde dürfe jedoch keine pauschale Zuzugsabgabe fordern und auch kein Folgelastenvorratskonto für noch nicht konkretisierte Infrastruktureinrichtungen einführen. Die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Kontrollierbarkeit entsprechen dem allgemeinen Grundsatz im Zusammenhang mit Zahlungspflichten, die seitens der öffentlichen Hand dem Privaten vertraglich oder per Bescheid auferlegt werden. Sie müssen überprüfbar sein. Aus diesem Grund hat der Bayer. Verwaltungsgerichtshof (DVBl. 2004, 975) die auch von der Landeshauptstadt München im Rahmen des so genannten Münchener Modells praktizierte Forderung eines pauschalen Beitrags zu Infrastruktureinrichtungen unter der Drohung, dass andernfalls ein konkretisierter, aber wesentlich höherer Kostenbeitrag gefordert würde, für rechtswidrig gehalten.

Das Bundesverwaltungsgericht (NVwZ 2006, 336) hat zudem entgegen der bisherigen Rechtsprechung der Instanzgerichte (z. B. VGH Mannheim, VBlBW 2004, 52) und der herrschenden Ansicht im Schriftum (so z. B. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 11 Rn. 159) auch Vereinbarungen über die Erstattung gemeindlicher Personal- und Sachkosten im Zusammenhang mit der Aufstellung von Bebauungsplänen für zulässig gehalten. Voraussetzung ist allerdings auch hier, dass es sich um zurechenbare Kosten handelt. Die Gemeinde darf zudem nur Kosten auf den Privaten für Aufgaben überwälzen, die sie auch durch Dritte erledigen lassen könnte, also nicht für von ihr hoheitlich selbst durchzuführende Verfahrensschritte. Zudem darf sie nicht pauschal diejenigen Kosten fordern, die bei einer Verlagerung auf einen außenstehenden Dritten angefallen wären, sondern muss konkret die Kosten für den betroffenen Gemeindebediensteten und die erforderlichen sächlichen Mittel angeben. Schließlich dürfen diese nicht höher sein, als sie bei einer Erledigung durch außenstehende Dritte angefallen wären.

Weitere wichtige Schranken für die Kostenerstattung ergeben sich aus § 11 Abs. 2 BauGB. Eine Kostenerstattung darf vom Privaten nicht gefordert werden, wenn er bereits einen Anspruch auf das entsprechende Baurecht hat. Dies ist freilich bei einer Bauleitplanung, auf die kein Anspruch besteht, und für die ein Anspruch auch nicht vertraglich begründet werden kann (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB) nie der Fall. Anders kann dies sein, wenn im Innenbereich bereits ein Baurecht existiert. Schließlich ist noch das Angemessenheitserfordernis zu beachten. Dies erfordert, dass auch die konkrete Vereinbarung im Hinblick auf die persönlichen Verhältnisse des Vertragspartners und ihre Auswirkungen nochmals gerichtlich überprüft werden. Das Angemessenheitserfordernis soll den Bürger schützen. Es dient entgegen einer von Kommunen und ihren anwaltlichen Vertretern mitunter geäußerten Meinung nicht dazu, rechtswidrige Klauseln durch den Vorteil, den der Eigentümer durch die Ausweisung von Bauland hinsichtlich seiner Grundstücke erfährt, zu kompensieren.

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt zudem zum Schutz des Bürgers seine teilweise heftig kritisierte Rechtsprechung: Sind die gesetzlichen Voraussetzungen für die Abwälzung von Kosten auf den Bürger nicht gegeben, ist die Gemeinde verpflichtet, die ihr rechtswidrig zugeflossene Leistung zurückzuerstatten. Sie kann sich nicht darauf berufen, dass der Bürger seinerseits das Baurecht erhalten habe und nicht mehr zurückgeben könne. Grund ist, dass die öffentliche Hand aufgrund des verfassungsrechtlichen Rechtstaatsgebots an Recht und Gesetz gebunden ist. Sie kann sich bei einem Verstoß hiergegen nicht darauf berufen, dass der Bürger von dem rechtswidrigen hoheitlichen Handeln ebenfalls profitiert habe, sondern muss zumindest hinsichtlich der Erstattung rechtmäßig handeln. Dabei kommt es nicht darauf an, von wem der Anstoß zum Abschluss des von der Gemeinde in den entsprechenden Konstellationen in gleicher Weise geforderten Vertragsabschlusses ausgegangen ist. Hat der Bürger allerdings das Grundstück, für das er zu Unrecht Folgekosten an die Gemeinde entrichtet hat, unter Überwälzung dieser Kosten auf den Käufer weiterveräußert, soll eine Rückerstattung an ihn nicht mehr in Betracht kommt. Ob dies zutreffend ist, ist fraglich. Offen bleibt zudem, ob dann nicht zumindest dem Käufer, der wirtschaftlich die unrechtmäßig geforderten Kosten getragen hat, gegen die Gemeinde einen Erstattungsanspruch zusteht.

Tags: ,

Ein Kommentar zu “Die rechtswidrig handelnde Gemeinde”

  1. […] für die Verwaltung als auch für (angehende) Bauherren ein absolutes Muss: Zu finden hier. Der Beitrag ist aktuell und greift alle Facetten auf. Keine Tags zu diesem […]

Kommentar schreiben

Sie müssen angemeldet sein um einen Kommentar zu schreiben. Noch nicht registriert?